Quel precedente sulla composizione delle Commissioni

Nel mese di gennaio 2009, in occasione della discussione dei disegni di legge nn. 1117, 316 e 1253 (federalismo fiscale) il vice-presidente del Gruppo del Pd Luigi Zanda presento' un emendamento il 3.500 che cosi' illustro':

ZANDA (PD). Signor Presidente, intendo illustrare un emendamento minimo presentato sul comma 1 dell'articolo 3, istitutivo della Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale, del testo proposto all'Aula dalle Commissioni riunite in cui si stabilisce che la composizione di tale organismo deve rispecchiare la proporzione tra i Gruppi parlamentari.

L'emendamento 3.500 suggerisce, in una formula che poi ho potuto studiare anche con il ministro Calderoli e con il Presidente della 1^a Commissione, che la composizione della Commissione debba rispecchiare la proporzione dei Gruppi parlamentari anche dopo la sua costituzione.

PRESIDENTE. Senatore Zanda, ogni riferimento a fatti attuali è puramente casuale!

ZANDA (PD). L'emendamento 3.500 è quindi volto ad evitare che la proporzione possa essere deformata nel corso della legislatura e siccome lo spirito di questa norma è volto a che tale proporzione rimanga immutata, comunque vadano le vicende dei singoli parlamentari, ho pensato fosse utile che questo principio venisse precisato in modo esplicito per il caso che stiamo trattando.

La ringrazio, signor Presidente, per avermi dato la parola.

Qui sotto il resoconto stenografico del dibattito che scaturi'. Credo possa essere un buon contributo a chi, un domani, volesse recuperare un precedente per quanto avvenuto oggi relativamente alla Commissione di vigilanza RAI e per chi, sempre quel domani, volesse ricostruire come le convinzioni cambino a seconda della circostanze. 

Buona lettura!

[...]

Ripresa della discussione dei disegni di legge
 

nn. 1117, 316 e 1253

PRESIDENTE. Passiamo alla votazione dell'emendamento 3.500 (testo 2).

PERA (PdL). Domando di parlare per dichiarazione di voto.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

PERA (PdL). Signor presidente, se non ho capito male, l'effetto dell'emendamento del collega Zanda sarebbe il seguente: se la composizione dei Gruppi presenti nella Commissione bicamerale dovesse cambiare, se qualcuno dovesse spostarsi da un Gruppo ad un altro oppure se un segretario di partito decidesse di espellere dal proprio partito un commissario, si dovrebbe tornare alla situazione originaria prevista dalla prima composizione.

Vorrei porre alla sua attenzione, visto che lei ha fatto una glossa positiva all'emendamento del collega Zanda, cioè che si tratta di evitare casi...

PRESIDENTE. Ho richiamato in maniera abbastanza cortese l'attualità di una analoga vicenda.

PERA (PdL). Esattamente. Analoga vicenda è stata risolta...

PRESIDENTE. Non mi sono espresso, né positivamente né negativamente.

PERA (PdL). Ho solo una perplessità, che credo non verrà risolta, cioè se in questo modo dando la possibilità ai presidenti dei Gruppi o ai capi di partito, rispetto ad un voto del Parlamento, di modificare o alterare le loro rappresentanze, non si venga a precostituire una sovranità dei Gruppi parlamentari o, peggio ancora, dei partiti, sul Parlamento. (Applausi dei senatori Beltrandi e Baldassarri). Come se la volontà originaria del Parlamento non contasse. (Applausi del senatore Beltrandi). Non desideravo applausi, ma solo porre un problema, che mi pare ci sia, per cui se le indicazioni del Parlamento, che sono nominative, non piacessero più, in una data successiva, a questo o a quel presidente di Gruppo parlamentare o a questo o a quel segretario di partito, la volontà del Parlamento, liberalmente e formalmente espressa, decadrebbe e prevarrebbe la volontà del giudizio politico. Mi chiedo, forse lo faccio da solo, se questo non sia uno dei tanti casi cui assistiamo in questi ultimi anni di una diminuzione del valore e della funzione, non voglio dire del prestigio, del Parlamento, come se non fosse un organo costituzionale e invece fosse più importante e certamente prevalente l'organo politico che è estraneo al Parlamento medesimo. (Applausi dei senatori Beltrandi, Baldassarri e Longo).

PERDUCA (PD). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

PERDUCA (PD). Signor Presidente, lei interrompendo il presidente Pera ha parlato di caso di 

analoga attualità. Credo che a questo punto si dovrebbero sospendere i lavori e analizzare quale sia questa analoga attualità, perché c'è qualcosa di assolutamente intollerabile in questa vicenda. Se poi al presidente Pera non piacciono i miei applausi, dico subito che la questione non è personale. Io infatti applaudivo perché lui poneva un problema politico di fondamentale importanza, cioè la devoluzione totale ai partiti della gestione del lavoro parlamentare.

Lei chiosando quanto stava cercando di dire il collega in quel momento ha parlato di analoga attualità. Qual è questa «analoga attualità»?

ZANDA (PD). Domando di parlare per dichiarazione di voto.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

ZANDA (PD). Signor Presidente, interloquendo con il presidente Pera, che essendo stato presidente dell'Aula del Senato per un'intera legislatura ben conosce la questione, vorrei osservare che in base al Regolamento del Senato l'organizzazione delle Commissioni parlamentari si esplicita secondo una regola sovrana della nostra democrazia, vale a dire che i Gruppi parlamentari indicano i senatori che partecipano alle Commissioni e che tale indicazione deve essere perfettamente aderente alla proporzione della forza politica di ciascuno Gruppo. L'unica eccezione esplicita a questo criterio è rappresentata, per una ragione evidente, dalla Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari. Trattandosi di un collegio giudicante, una volta che si entra a farne parte, non ci si può dimettere, né tanto meno possono i Gruppi provvedere alla sostituzione dei senatori componenti. In caso contrario, ciò avviene frequentemente.

Il fenomeno che si sta verificando, e che non valuto negativamente se si vuole garantire l'ordinato svolgimento dei lavori e gli equilibri che sono necessari e costituiscono la natura della nostra attività parlamentare, è che la modifica ipotizzata dal presidente Pera, nel caso di un'espulsione voluta dal segretario di un partito, rappresenta un caso di assoluta eccezionalità. I casi ai quali vorrei invece fare riferimento sono viceversa riferibili ad un cambio di partito da parte di singoli parlamentari, con ciò determinandosi spesso un'alterazione negli equilibri, come è stato possibile verificare nella passata legislatura, tra maggioranza ed opposizione. Credo che ciò non abbia nulla a che vedere con la prescrizione della Costituzione che da a ciascuno di noi doverosamente - e personalmente ne sono uno strenuo difensore - una assoluta libertà di mandato che si estrinseca proprio nel modo in cui sta accadendo ora, vale a dire che parlo all'Aula in piena libertà di mandato.

Ciò non ha nulla a che vedere con la norma regolamentare, che il presidente Piera ha fatto osservare con scrupolo - gliene do atto volentieri - per cinque anni e che rappresenta una qualità della sua Presidenza, secondo cui la rappresentanza in Commissione è in proporzione alla forza di ciascun Gruppo.

Credo che tale proporzione, a garanzia di un equilibrio politico, non possa esaurirsi nella fase della costituzione delle Commissioni, ma debba essere garantita per l'intero arco della legislatura.

Di questo solo si tratta e certamente non della volontà di attribuire gerarchie o di influenzare i singoli parlamentari. Esiste una gerarchia di regole rispetto alla quale ritengo che la proporzionalità debba prevalere. (Applausi dal Gruppo PD).

D'ALIA (UDC-SVP-Aut). Domando di parlare per dichiarazione di voto.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

D'ALIA (UDC-SVP-Aut). Signor Presidente, comprendo lo spirito dell'emendamento proposto dal senatore Zanda, anche se preannuncio il nostro voto contrario, non solo per le ragioni che molto correttamente ed opportunamente ha sollevato il presidente Pera in Aula, ma anche per altre due ragioni che mi permetto di sottoporre all'attenzione dei colleghi. La prima è che l'Aula sta esaminando una serie di proposte di modifica regolamentare. Poiché la questione del rispetto del rapporto proporzionale, che comprendo, riguarda tutte le Commissioni, sia bicamerali che monocamerali, credo che il tema debba essere esaminato ed approfondito con un rilievo di carattere generale e in una sede propria, in cui è possibile introdurre modifiche al Regolamento parlamentare.

Lei, signor Presidente, molto opportunamente ha convocato la Giunta; c'è una discussione in corso e ci sono due relatori, uno di maggioranza e uno di opposizione che si occupano del tema, fra cui il collega Zanda. Credo che quella sia la sede per affrontare nel migliore dei modi tale problema.

La questione controversa è che vi è una differenza tra il rispetto del principio di proporzionalità nelle Commissioni permanenti, dove è scontato che se un collega cambia Gruppo è chiaro che decade e viene sostituito (almeno alla Camera era così, e qui al Senato, se non ricordo male, è pressappoco la stessa cosa; se così non è, a maggior ragione va modificato il Regolamento, collega Zanda) e il caso delle Commissioni bicamerali, perché si presume che queste ultime normalmente e fisiologicamente abbiano poteri d'inchiesta, di indagine, di acquisizione di accertamento, per cui c'è la necessità che questa legittima esigenza sia contemperata con l'altra esigenza costituzionalmente garantita, che è quella del divieto di mandato imperativo. Credo che la sede sia quella della Giunta.

La seconda ragione, che non è certamente nelle intenzioni del collega Zanda, ma può essere attribuita all'intenzione di qualcun altro, è che a noi non piacciono le vendette postume.

CECCANTI (PD). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

CECCANTI (PD). Signor Presidente, vorrei che non dessimo per scontata, al di là della motivazione di merito su questo singolo caso, l'interpretazione costituzionale che ha proposto il presidente Pera, perché nella nostra Costituzione, come nelle Costituzioni coeve, c'è una tensione tra due princìpi: da una parte vi è l'articolo 67, il divieto di mandato imperativo che ci deriva dagli Stati liberali presuffragio universale, che noi abbiamo giustamente mantenuto; dall'altra, vi è la linea di princìpi che va dall'articolo 1, che afferma nettamente la sovranità popolare, all'articolo 49, per cui i cittadini, attraverso i partiti, determinano la politica nazionale.

I suddetti due princìpi sono in tensione tra loro e noi dobbiamo, volta a volta, decidere se ci pare più opportuna un'interpretazione che parte dagli articoli 1 e 49, che richiede quindi una costante fotografia dell'Aula nelle Commissioni, per cui l'articolo 67 è solo recessivo e riguarda il diritto del parlamentare a non decadere dall'Aula; diversamente, se partiamo dall'articolo 67, riteniamo dominante quest'ultimo e recessivi gli articoli 1 e 49. Vi sono dunque queste interpretazioni costituzionali che si fronteggiano. Personalmente sono per il primato della linea che parte dagli articoli 1 e 49, e che quindi l'articolo 67 sia recessivo, però non si può dare per univocamente pacifica l'interpretazione opposta.

Non credo che si possa rinviare la questione della riforma del Regolamento, perché il Regolamento riguarda solo le Commissioni monocamerali. Qui siamo in presenza dell'istituzione di una Commissione bicamerale ad hoc, quindi in questo caso dobbiamo decidere quale delle due linee meglio si adatta a tale Commissione bicamerale. Si può essere d'accordo - e io lo sono - o contrari, ma non vorrei che chi è contrario desse per scontata anche una incostituzionalità, perché in questo caso si andrebbe un po' oltre. (Applausi dal Gruppo PD).

COMPAGNA (PdL). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

COMPAGNA (PdL). Signor Presidente, penso che quest'Aula debba essere grata al riferimento implicito al caso di attualità fatto con grande eleganza dal Presidente e alla preoccupazione espressa nella sua scia da parte del senatore Pera. Lo stesso proponente dell'emendamento in esame, il senatore Zanda, adesso che lo ha ulteriormente argomentato, ho l'impressione che non abbia risolto un'opacità interpretativa che proprio la sua specificazione introduceva. Leggiamo dunque l'emendamento: «La composizione deve in ogni momento rispecchiare la proporzione dei Gruppi parlamentari». A che cosa ci si riferisce? Alla proporzione di inizio legislatura e in questo caso è chiaro che la norma è troppo hard, perché una democrazia parlamentare che presuppone il riferimento proporzionale fra i Gruppi al principio della legislatura è troppo rigida e fra troppo pressione sull'articolo 67.

Se invece il riferimento dell'emendamento 3.500 (testo 2) presentato dal senatore Zanda ha la caratteristica di attraversare, per così dire, il tempo, finisce per dare un eccesso di rilievo alla dialettica ed alla composizione all'interno dei Gruppi, per cui l'argomento di buon senso proposto dal senatore D'Alia ha il limite formale che si rischia di non abbracciare le composizioni bicamerali. Ciò nonostante, le preoccupazioni che sono state espresse mi portano a ritenere che se non viene fatta un'ulteriore precisazione, questo testo finirà per creare alle Presidenze infiniti più problemi di quelli che pretende di risolvere in questa sede, il che sarebbe ingeneroso rispetto all'oggetto della legge e rispetto all'ambito dei lavori della Commissione.

A mio parere, sarebbe addirittura il caso di limitarsi alle parole «dal Presidente del Senato della Repubblica e dal Presidente della Camera dei deputati», eliminando le parole «su designazione dei Gruppi parlamentari», proprio per rispettare le obiezioni tecnicistiche del senatore Ceccanti alle considerazioni che ho definito poc'anzi di buon senso del senatore D'Alia.

QUAGLIARIELLO (PdL). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

QUAGLIARIELLO (PdL). Signor Presidente, il collega del mio Gruppo Compagna ha anticipato, di fatto, la sostanza del mio intervento. Volevo, infatti, chiedere al senatore Zanda di mantenere nel testo del suo emendamento le parole «dal Presidente del Senato della Repubblica e dal Presidente della Camera dei deputati», eliminando il riferimento ai Gruppi, perché penso che la sostanza andrebbe esattamente nel senso di cui diceva il senatore Ceccanti: avremmo anche un maggior rispetto formale dei principi propri del parlamentarismo e della libertà dei singoli parlamentari. Basterebbe eliminare dal testo dell'emendamento quella espressione per migliorarne il senso.

ZANDA (PD). Come dovrebbe essere?

AZZOLLINI, relatore. Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

AZZOLLINI, relatore. Senatore Zanda, credo di aver compreso quello che intendono i colleghi. Ciò che chiede il senatore Compagna è di eliminare dal testo del suo emendamento soltanto le parole «su designazione dei gruppi parlamentari», quindi il suo emendamento rimarrebbe lo stesso con la sola esclusione di quel piccolo inciso.

PRESIDENTE. Sostanzialmente, senatore Zanda, la proposta di modifica salva il principio della sua proposta emendativa e delega i Presidenti nella composizione, sempre nel rispetto del principio del rapporto fra maggioranza e opposizione.

ZANDA (PD). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

ZANDA (PD). Signor Presidente, poiché si stanno confrontando due posizioni, vorrei che la cosa avvenisse con molta chiarezza. La versione che ora suggerisce il senatore Quagliariello elimina l'inciso «su designazione dei gruppi», ma lascia intatta l'ultima frase che recita: «la composizione della Commissione deve rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari anche dopo la sua costituzione». Se questa parte del testo rimane intatta, accetto la proposta di modifica.

PRESIDENTE. Avevo ben compreso, senatore Zanda, il senso era questo: devolve ai Presidenti di Camera e Senato la nomina dei componenti, ma pur nel rispetto sia iniziale, sia dinamico del rapporto tra maggioranza e opposizione. Questa è la logica che mi pare condivisa dal senatore Zanda; pertanto, la proposta del senatore Quagliariello viene accolta.

CALDEROLI, ministro per la semplificazione normativa. Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

CALDEROLI (LNP). Sono d'accordo con la proposta formulata.

AZZOLLINI, relatore. Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

AZZOLLINI, relatore. Anch'io sono d'accordo.

PERA (PdL). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

PERA (PdL). Signor Presidente, qualche tempo fa, una norma come quella che viene approvata adesso sarebbe stata definita partitocratica; oggi invece si definisce bipartisan. La sostanza non è cambiata, nemmeno con l'ultima correzione che salva il principio espresso dal senatore Zanda perché tale principio, che qui viene accolto in maniera bipartisan, vuole che la volontà di un Presidente di Gruppo parlamentare o di un Segretario di partito politico prevalga sulla volontà istituzionale del Parlamento.

Quindi, la questione non è rispettare le proporzioni tra i Gruppi, perché è evidente che devono essere rispettate, ma capire che cosa accade, ad esempio, nel caso un rappresentante nominato in una Commissione non solo cambi partito ma esprima delle opinioni che non sono gradite al Capogruppo o al Segretario del suo partito che lo espelle. In tal caso, appunto, bisogna capire se la volontà politica del Segretario, che ha portato all'espulsione, debba prevalere sulla volontà istituzionale del Parlamento. Questo è il principio che viene statuito dall'emendamento Zanda. Il senatore Zanda vuole questo per evitare la replica di quella che lei ha chiamato la giurisprudenza recentissima e che io definirei calda e caldissima.

Vorrei far osservare, signor Presidente, che se si viola la Costituzione, la circostanza che essa venga violata in modo bipartisan non elimina il fatto che esista una violazione e quello che stiamo facendo qui oggi è una violazione della Costituzione. (Applausi dal Gruppo UDC-SVP-Aut).

FINOCCHIARO (PD). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

FINOCCHIARO (PD). Le confesso, Presidente, che nonostante l'autorevolezza degli interventi del presidente Pera, io non comprendo dove verrebbe violata la volontà istituzionale del Parlamento. Accade continuamente che ci siano voti in dissenso da parte di parlamentari che appartengono a ciascun Gruppo, e ce ne saranno su questo provvedimento. Ciò appartiene alla naturalità dell'esercizio della funzione parlamentare che nessuno Gruppo parlamentare ha mai sconfessato, adeguando anzi i propri regolamenti interni - alcuni dei quali particolarmente liberali come quello del Gruppo del PD ma ci saranno identiche prescrizioni anche nei regolamenti degli altri Gruppi - e non è mai accaduto niente di preoccupante.

Dirò di più: nel momento in cui la Commissione viene composta, come tutte le altre, con una indicazione dei Gruppi di appartenenza mediante la nomina, in questo caso, da parte dei Presidenti di Camera e di Senato - peraltro in un organismo di garanzia in cui il rispetto della proporzionalità nella composizione assume un valore forse più alto di quanto non accada nelle Commissioni permanenti - non vi è possibilità di dissociazione, ovviamente, che venga contemplata nei regolamenti come causa di espulsione. Ci possono essere comportamenti che si pongono gravemente in dissenso rispetto ai singoli regolamenti e, in tal caso, i Gruppi parlamentari e i partiti di appartenenza decideranno, ipotesi peraltro del tutto eccezionale, mentre ipotesi assolutamente ordinaria, come abbiamo visto anche nella scorsa e nelle precedenti Legislature, è quella che un parlamentare, designato da un partito, cambi partito e Gruppo parlamentare.

L'unico valore istituzionale da garantire, a questo punto, è che la proporzione nella rappresentanza dei Gruppi venga mantenuta inalterata dall'inizio alla fine del funzionamento dell'organo, tanto è vero che le Giunte del Regolamento di Camera e Senato si sono più volte interrogate su questo punto, decidendo in questo senso.

Io chiedo scusa perché non sono non sono stata in grado di comprendere le argomentazioni del professor Pera, forse per un difetto mio di comprensione, ma francamente non capisco come l'emendamento prospettato dal senatore Zanda possa porsi in violazione piuttosto che in affermazione dei principi che devono governare il funzionamento delle Commissioni parlamentari e la libertà di esercizio della funzione parlamentare, ovviamente, è l'autonomia del Parlamento medesimo dai partiti. (Applausi dal Gruppo PD).

BELISARIO (IdV). Domando di parlare per dichiarazione di voto.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

BELISARIO (IdV). Signor Presidente, colleghi, ho ascoltato l'intervento della Presidente Finocchiaro. Mi pare veramente un po' balzana l'idea di non passare per i Gruppi parlamentari. Se questa è una Commissione nuova e stiamo inventando delle procedure diverse, facciamolo anche! Però non mi pare che sia questa la sede per innovare in maniera così radicale e di fatto stracciando tutta la scienza del precedente. Quindi, ritengo che l'emendamento del collega Zanda sia compiuto, sensato e conseguente ed in linea con la prassi del nostro Parlamento.

PERDUCA (PD). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Lei è già intervenuto. Ho fatto parlare tutti i rappresentati dei Gruppi parlamentari. Vorrei chiudere questa vicenda riprendendo la votazione dell'emendamento. La prego di parlare brevemente, non avendo mai negato la parola a nessun esponente. La prego però di essere conciso.

PERDUCA (PD). Innanzitutto, ringrazio il presidente Pera per aver risposto alla domanda che avevo posto a lei. Non si capisce però perché non si possa utilizzare l'articolo 21 del nostro Regolamento per la composizione di questa Commissione come avviene per tutte le altre; ciò credo andrebbe incontro anche alle obiezioni e dubbi espressi.

PRESIDENTE. Si tratta di una Commissione bicamerale speciale. Il richiamo ai Regolamenti purtroppo si invoca quando si parla di Commissioni monocamerali. Così come riferendomi all'interessante intervento del presidente D'Alia, ricordo che il richiamo al Regolamento a Commissioni bicamerali è improprio perché invaderebbe la sfera di competenza dell'altro ramo del Parlamento.

Comunque abbiamo dato luogo ad un ampio dibattito dove si sono confrontate varie ipotesi. Adesso vi è una proposta di modifica del presidente Quagliariello, accolta dal senatore Zanda con il parere favorevole del relatore e del Governo.

Metto pertanto ai voti l'emendamento 3.500 (testo 3), presentato dal senatore Zanda.

È approvato.

Perduca e Poretti votano contro.